农贸市场管理架构和机制

农贸市场由政府多个部门参与管理，每年各级政府都要大力推动农贸市场经营管理秩序的改善，结果往往是抓一下就好一些，松一下就恢复原状，脏乱差的问题依然无法得到有效根治。

因此，管理农贸市场需要从其自身运作的规律出发，清晰农贸市场的定位，通过利益链、责任链的关联来研究农贸市场的管理路径，从而形成长效的运作秩序。

 

一、农贸市场经营环境存在的诸多问题

（一）场内人员行为缺乏城市公共商业空间内的文明规范

一是市民买菜沿袭路边交易习惯。有的习惯将菜叶扔在地上；有的边走边摘菜，菜叶、豆壳扔了一路；有的光膀子、随地吐痰、抽烟、乱扔烟头，不把农贸市场当作城市现代商业空间。

二是场内经营者还有路边摊位经营意识。 为了扩大销售额提高利润， 有的摊主喜欢突破摊位空间限制，溢摊、出摊经营；有的为图方便，在摊位周边乱扔蔬菜废弃皮壳，垃圾遍地；有的超越摊位条件开展批发业务，尤其在早市，有的甚至将经营摊位拓展到市场外和街道上。

（二）市场主办方的利益取向导致管理松弛

农贸市场主办者，一般不直接参与市场日常管理，只是根据摊位情况核算总租金，采取承包转包方式分派给日常管理人，并将日常管理费用压到很低水平， 由于日常管理人手不够，难以维护秩序和场内保洁，市场只能维持低水平运作状态。 同时日常管理人员为了增收， 场内私搭乱摆，增加临时摊位，加剧了市场内部的拥挤混乱。

 

（三）政府行政主导的市场管理模式效率不高

第一、政府任务指派与职能分工不一致，致使管理效果短暂。 随着国家相关法律法规的出台，以及国家三定方案的落实，过去由工商部门一家统管的职能相继划分到相关职能部门，如农残、家禽防疫，生猪屠宰、收费监管就分别由农林部门、 商务部门、物价部门监督和管理。

第二、但对市场活动秩序和环境卫生的管理职责，一直由于农贸市场的定位问题而存在分歧，长期以来，职能分工让位于上级分工，常常出现指定负责的部门没有依法查处的权限，有查处权限的未被指定管理任务，使得许多行为难以彻底性纠正，只能是暂时性的，管一下改一下。

 

第三、条线部门超越行业主管部门，牵头负责联合管理难以落实。 为了实现某一管理目标，需要多部门共同配合，地方政府指定其中一个具有一定行政资源的部门， 如行业规划权、政策制定权、资金扶持权等，来牵头负责情况汇总、居间协调、信息交流、共同行动。

目前，地方政府仍然沿袭过去农贸市场的管理模式，越过商务部门职能指定工商部门作为牵头部门显然不合适，一是从工商部门职能看，它主要负责对农贸市场内的经营行为监管，是农贸市场管理中的一小部分；二是作为条线部门在市级以下政府中，工商部门不属于政府所辖部门，很难协调政府所属的块块部门和下一级政府组织。

 

第三，过多地依赖行政手段而缺乏经济手段。 农贸市场中属于事务管理方面的问题，应由相关的管理制度或机制来约束。 现在的管理中，依照内部约定实施经济制裁的手段严重欠缺，即便有所规定，也很难有效执行，市场管理工作主要依赖政府部门的检查执法来推动，通过外在的他律实施监管，不胜其累。

 

（四）政府对农贸市场建设的公共服务供给不足

第一、政府管理目标要求提升而公共投入却没有跟上。 主办方为了盈利，尽量减少管理费支出，场内卫生保洁、场外车辆停放方面政府也没有补充投入，致使政府管理目标没有转化为市场自身的管理目标，导致农贸市场环境差的现象比较普遍。农贸市场管理架构与机制。

 

第二、环卫部门公共服务的长期缺失。 环卫部门每天固定时间在固定地点按次序收集垃圾，对于农贸市场这样生产垃圾的大户，并没有安排特殊的收集方式。 在早晚上菜高峰期间，经常由于垃圾清运不及时，影响场内经营秩序。

 

第四、农产品交易准入制度不完善。 从消费安全角度看，农产品交易场所必须具有设备检测和内部质量把控条件。 由于缺少准入制度，一些规模很小的农贸市场，以及散落在城市里的个体蔬菜店、活禽店、肉店，还有那些开着卡车、挑着担子到处兜卖的流动摊贩，如果任其发展，农残、注水肉、瘦肉精、病死猪肉、禽类防疫、水产品运输过程中添加致癌物、水发产品致癌问题等安全隐患很难消除，而且会降低市场方提高管理水平的积极性，还会浪费大量的行政监管资源。

目前，行政监管部门面临着诸多尴尬，一方面，无法依法责令场外经营小店整改和停业；另一方面，由于怕影响市民日常生活，对不具备条件也不整改的市场，不敢强行关闭。

 

二、农贸市场作为准公共产品具有多重管理属性

（一）农贸市场的公共性与准公共产品定位

首先，农贸市场长期融贯于百姓生活之中， 所提供的服务具有公共性。

第一、农贸市场功能可替代性弱，对于居民生活十分重要。 农贸市场为居民提供日常食品需求，满足居民的一日三餐； 交易的农产品新鲜、方便和价格便宜深受居民认可。 即便现在城市里已经拥有众多综合性超市，还有一些专业性生鲜超市或是蔬菜连锁店，但农贸市场依然是农产品从农田到餐桌流程中最便捷、最经济的平台。

 

第二、农贸市场选址基本上由历史沿袭， 居民对此有很强的认同依赖。 农贸市场设施基本都在居民密集区， 所用场地大致可分为四种类型：一是国有房产开发公司或政府兴建；二是政府规划由开发商享受优惠而兴建的配套设施；三是由镇街一级政府或大型企业出借闲置土地民资兴建；四是原有大棚市场改造为室内农贸市场，政府给予资金扶持。 虽然现在大都实行了民营化，但其为居民生活配套服务的性质没有改变。

 

第三、农产品集中交易有利于货源和质量的把控，农贸市场是农产品进入市民餐桌之前的重要安全关卡。农产品没有标准化的生产工艺流程，质量问题随时都有可能在生产、加工、运输、流通等环节出现，这就需要有对货源正当性进行审核、对产品质量安全性进行检测的第三方管理机制，采取农产品集中交易模式、实现集中质量安全把控显得尤为重要。

 

第四、农贸市场盈利模式主要是靠获取租金， 基本上属于微利性经营。 农贸市场的经营模式主要是市场主办者通过投资兴建或上缴一定的土地房产租借费或承包费获取经营权， 以收取经营户摊位费获取收入，摊位费再通过经营户成本最终传导到菜价上，形成租借链、成本链。 从某种程度上讲，露天、大棚或设施越简陋的市场，蔬菜价格较低，人气反而较旺。

 

第五、农贸市场内集聚了众多经营户， 交易方式具有准公共产品的性质。

 

准公共产品，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、公路等都属于准公共产品。

 

农贸市场的经营活动具有非排他性和一定程度的竞争性。 对于获得同一农贸市场承租摊位的经营者来说，当甲从事食品经营的同时，并不会排斥乙卖菜。 就是说，甲在使用农贸市场的同时， 不排斥乙的使用，也不排斥乙获得利益。 但是，场所内经营者之间的竞争是显然的。 与超市、连锁经营者不同，农贸市场内集合了众多的市场经营者，他们的进货渠道大多来自于同一集散地，进货价格几近一致，利润率极其透明，其销售价格平均要比综合性超市低。

 

农贸市场具有公益性、微利性、替代性弱等特征，可以将此定性为准公共产品。 对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。 以此定位，来研究农贸市场建设和管理问题，才能寻找到较佳的管理思路。

 

农贸市场管理具有多层次性和多重属性。

一是从政府的角度来看，要管理好两个层次的主体：农贸市场的主办方和场内经营户，政府应当对他们的经营活动与社会影响依法分别实施行政管理。

二是农贸市场的主办方对于市场活动的日常管理，主要通过制定规章制度和工作安排实现对市场经营环境的维护，协助政府相关部门引导场内经营户合法合规经营。

三是市场管理人员对场内经营人员和入场消费的购买人实施具体管理，其市市场监管场内交易活动和场内行为都要遵守秩序。

 

不同层次和方式的管理，具有不同的性质。

第一，行政执法。 政府相关部门依照各自职能对市场中蔬菜农残、家禽与肉类检疫、农产品来源等，以及经营户的交易行为的合法合规性实施行政监管，并依法对场内经营户和市场主办方的违法行为实施查处，维护市场法制，维护居民消费权益和生命健康。

 

第二，契约管理。 政府通过行政合同规范市场举办者的行为。 政府依法规划批准建设农贸市场时，市场举办方应有文明规范经营的承诺，由此形成与政府的合约；经营户在入场经营时向市场主办方签订文明规范经营承诺，相互形成契约；市场主办方向入场购买者提出文明倡议和宣传，与广大消费者达成共识。

 

第三，自律管理。农贸市场协会可以受政府的委托对所属各会员农贸市场的文明经营进行检查、评比，并对履行承诺情况进行评估， 提出奖励和惩罚建议；政府管理部门将检查、评估结果作为政策扶持的依据。同样，市场主办方将场内经营户组织起来进行评比考核，并将诚信摊位张榜公布，引导市民到诚信摊位消费， 从而形成有效的激励机制和自律机制。

 

三、建立自律、契约、执法相衔接的农贸市场管理架构

政府对农贸市场的建设管理，具有宏观性、行政性、依法性、外部性、非自主性的特点。 农贸市场的日常运行和文明建设，主要还是要靠市场自身的管理。 为此，需要把政府管理、市场管理与行业自律结合起来，构建以自律管理为基础、 以契约管理为纽带、以执法管理为保障的农贸市场管理架构。

 

（一）建立农贸市场综合管理的政府职能协调机制

首先，明确主管部门职责。 农贸市场的管理职责归于具有相关行业管理职能的部门承担，主要负责制订整个地区农贸市场的布局规划，制订农贸市场的建设标准和管理规范等规划，提供农贸市场建设和运行的制度，协调政府对农贸市场的管理。

 

其次，划分和协调各职能部门行政执法的管辖范畴。 农贸市场的文明规范建设，涉及工商、商贸、城管、环卫、卫生、质检、农林等多家职能部门，应先明确各自职能边界，再建立各部门合作管理的机制，实行有效监管。

 

（二）加强农贸市场有序进入和退出制度建设

首先，要建立农产品准入经营和入场经营制度。 一是农贸市场必须具备对入场农产品货源管理机制和农产品质量安全检测设备这两项基础条件，方可对外经营。 二是对小规模的独立门店实施行政许可。

 

其次， 加强对摊位收费权限、收费标准的监督， 提供相关的指导意见， 进一步规范不同档次市场的收费，提升规范经营的水平；对不按规定的、屡不改正的市场主办者暂停或收回收费权，使得政府不因对市场主办的处罚累及百姓日常的购菜权，引发群体事件。

 

（三）构建由政府、市场、经营者组成的规范经营责任链

首先， 明确相关单位的责任，并通过契约的形式固定下来。 申办农贸市场时， 需要对场内场外环境和卫生、摊位摆放秩序、买卖秩序、文明宣传等事项作出责任承诺；场内经营户提出入场申请时，也要签订相应的责任承诺。

 

其次，建立与承诺相对应的保证金制度。 市场向政府指定部门或委托管理单位， 缴纳文明经营保证金；经营户向市场交纳合法经营、文明经营保证金。 政府指定部门或委托农贸市场协会对各市场进行考核评比，对达到目标要求的，由政府兑现增加人员经费补贴或相关建设改造资金补贴；达不到目标要求的，动用保证金加以整改。

 

（四）充分发挥农贸市场行业协会组织自律管理的作用

第一、政府要对行业协会加强指导。 一方面，主管部门制定农贸市场文明建设的规范标准，提出总体的管理要求，为发展中介服务组织提供良好的制度依据；另一方面，职能部门参与行业管理的制度设计，做好政府管理与行业自律的衔接。

 

第二、按照市场自治组织的要求建设行业协会。 行业协会应保持自己的独立性、自律性、公正性，需要按照市场化原则完善内部机制，注重协会的微观制度建设，建立健全责、权、利相结合的管理体制，强化经济责任制和财务控制。 完善行业协会内部结构，建立行之有效的规则和监管。

 

第三，充分发挥协会章程实行行业自我管理的作用。 行业规章约束行业的从业人员，要把行业章程与每个市场主办方的经营管理直接挂钩，与市场中的经营户直接挂钩，更好地运用行业规范和经济责任调节经营者。

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